中共宁国市委党校 - 推进农村社区建设完善农村社会服务

2006年秋天以前，中国“农村社区”这个概念及建设还只是在少数学者中讨论和在少数地方试点，并不为关注三农问题的更多人所熟悉和认知。当年10月，十六届六中全会决议中首次正式提出：“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，这标志着执政党已经意识到农村社区建设在加强社会管理、创新社会管理体制、构建和谐社会中的作用。此后，党和国家多次在重大会议中对此都加以重申和强调，各地亦积极行动，开展农村社区试点工作。

开展农村社区建设，是我国农村改革发展到一定阶段的必然选择。改革开放以来，我国农村经济社会发展迅速，农民生产生活水平大幅度改善，农村面貌有了巨大变化。但是，由于城乡二元结构，公共财政投入体制，农村经济体制、利益关系、社会结构、思想观念深刻变革等一系列因素的影响，农村出现了诸多问题，影响了农村居民生活水平和生活质量的提高，制约着农村全面建设小康社会的进程。具体说来：

伴随着农村社会经济的发展，今天农民的活动范围和空间，已经大大超过了传统的村庄地域界限，流动性增强，现在很多村都有外来居民，外来的单位、以及在生产生活中逐步成立的一些新社会组织。随着农村第二、三产业的发展，已经形成了不同的产业人群，不同的职业、身份的群体居住在一起，农村中不再是单纯务农的农民，特别是郊区农村，居民构成的日益复杂多样，再加上随着农村开发而流入的大量“外地人”，就使得原来只覆盖本村村民的管理服务机制已出现很多弊端。我们的村委会主要为本村人服务，各项工作的开展也只局限本村内部，这样就导致非本村户口人员的利益得不到有效保障，使得流动人口、外来单位等很难融入到本村共同的文化生活当中，出现融合难、协调难等问题。这就迫切需要加强社区建设，为同一居住地的居民提供均等化的服务，通过社区为居住地的全体居民提供 “无缝隙”的管理服务。

从微观现实角度来说，目前我国农村社会各种服务的承担者，主要还是我们的村级组织，而村级组织本身尚有很多行政工作要开展，有很多经济发展任务要承担，公共管理服务的资源十分有限，特别是人力有限，我们有的干部联系一个村民组，有的甚至联系几个村民组，几百人甚至几千人的大小事都要过问。农民群众有任何问题首先都想着要找干部解决、找书记解决，可想而知基层干部担子有多重，在很多具体事情上往往分身乏术，他们恨不能有“七十二变”。人手不足、资源有限影响到工作的效率，也不能很好地为农民服务，满足他们的有效需求，这也影响到基层组织和政权更好地发挥作用。因而建立起专门为农民提供各种服务的中心，有专门的人员从事各种服务就成为一种必然。

从宏观理论层面来说，当前我国市场经济的发展和国家对农村的重视程度，已经迫切要求整个农村的微观管理和组织体制进行改革，建立起新的体制机制使得国家各种惠农支农政策真正落到细处、实处，只有大力发展建立最基层的农村社会组织，才能使得公共财政支持下的各种服务（教育、文化、卫生、体育、医疗、保险、福利等）有平台、有渠道向农村延伸。

我们目前提出的社区建设正是顺应这种形势，通过社区服务中心的建立来整合各类服务资源，建立起有财政支持的专门服务人员队伍，既能更好为农民办事服务，亦能从很大程度上减轻我们基层政府、基层干部的负担，提高工作效率，使得基层村级组织的管理服务能力得到大幅度提升，在服务中加强管理。

近年来，在推进社会主义新农村建设的过程中，国家不断加大对农村的投入，公共财政进一步向农村的基础设施和公共服务设施倾斜，多年的努力下，今天我们农村的面貌焕然一新，农村中新房子多了，过去的泥泞小道变成了宽阔的水泥路，绿树成荫、环境优美，我们建起了“农家书屋”、村民活动室、活动广场，让村民闲暇之余可以看看书、休息娱乐；我们建起了卫生室，为村民提供更到位的基本医疗保障服务；我们建起了警务室，保障村庄的日常治安，让村民生活的更安心等等。

但是随着经济社会的发展，农民在教育、文化、卫生等各方面有效需求是不断攀升的，比如他们普遍希望在离家近方便快捷的地方，有专门的人或组织，能够比较简便高效地为他们解决生产生活中遇到的问题，能获得比较全面的服务。而过去我们的建设中受财力限制，很多公共服务设施都是分散建立，给农村居民办事休闲活动带来极大的不便，而且我们缺乏专门的服务管理人员，一般都是由村聘请人员或者由村干部兼管，由于缺乏有效的资金支持，服务人员是有限的，能够为村民提供的各种服务亦是十分有限。

今天我们强调推进农村社区建设，其核心内容就是建立起农村社区服务中心，通过这个中心，把农村居民生产生活所需的各项服务（科、教、文、体、卫、保险、福利、纠纷调解等）整合到一起，通过公共财政的支持，建立起专门的服务管理人员队伍，从而更好地服务群众。也就是说，借助社区平台建设既可加强对现有公共设施的管理维护，亦可通过国家财政支持不断发展完善农村基础设施和公共服务设施的建设，这样农村居民办事会方便，信息会更畅通、生活会更幸福，农村的社会建设会更加完善。

今天农民物质生活的改善使他们产生了更多的精神追求，“十一五”期间国家多措并举加大文化资源向农村的倾斜，促使公共文化资源在城乡间的合理配置，通过财政支持开展一系列活动，如送戏下乡、送电影下乡、送书下乡，送演出下乡等活动，毋庸置疑，“送文化下乡”的种种活动确实活跃了农民的文化生活，但毕竟不是日常性的，而且你送什么，农民就接收什么，从文化的表现形式到产品种类，选择余地都不大，针对性不强，时间长了，农民参与文化建设的热情也就不高了。尤其是对那些走出过家门、见过世面的年轻农民来说，送到乡下的文化太不解渴了，蜻蜓点水式的“送文化下乡”已远远不能满足当代农民对文化的需求，对当地农村文化建设也不过是杯水车薪。

我国农村内部藏着极为丰富的乡土文化，农民不是没有文化的人群，他们中间卧虎藏龙。散布于广大农村的“乡土艺术家”们生在农村，长在农村，他们的艺术养分直接来自于农村，和农民有着天然的相通性。而且我们可以看到近年来农村自发开展的文化娱乐活动越来越丰富，如民间秧歌队、龙狮队、杂耍表演、广场舞蹈等等，这些文化娱乐活动更贴近农民们的生活实际，能激发大家的兴趣从而广泛共同参与。但是目前这些丰富的文化资源还缺乏有效的整合，也没有相应的机构有计划来组织开展这些活动，特别是没有稳定的资金来源经费保障，限制了各类活动的开展，有些乡土文化甚至濒临没落。

我们开展的农村社区建设，就是要让社区活动中心成为农村思想文化建设的舞台，通过社区挖掘农村内部丰富的乡土文化资源，整合现有的各类文化娱乐活动，形成有专门组织、专人负责、定期开展，形式多样、健康向上、丰富多彩的文化娱乐活动，政府亦可通过社区平台把城市的各种文化资源向农村延伸，把资金、人才、各类文化资源整合起来集中投放到农村，从而更好地发挥支持扶持作用。变过去单一的“送”文化为“种”文化，建立社区中心来整合资源，发展适合农民需求的文化娱乐活动，使农民成为农村文化的主角，使农村的文化娱乐活动真正繁荣丰富起来，这样才能更好地满足农民不断提升的精神文化需求，也才能更加有助于文明和谐乡风的建立，从而为农村经济社会的发展营造更好的氛围。

可见，开展农村社区建设，是我国农村改革发展到一定阶段的必然选择。当前，宁国已成功申报安徽省农村社区建设实验市，农村社区建设工作已在全市全面展开，通过社区平台将进一步推进政府公共服务和管理向农村延伸，通过社区平台，把服务送到农村，把文明带进农户，把科技传给农民，把惠农政策落到实处，让群众共享改革发展的成果。推进基本公共服务城乡均等化是“十二五”农村社会建设的主攻目标，因而推进农村社区建设势在必行、迫在眉睫。

作为欠发达省份的江西是全国农村社区建设的“第一块试验田” ，在实践中创造性地把农村社区建设的落脚点放在了自然村落，摸索出了符合江西农村特点的建设模式。“一会五站”是江西农村社区建设模式的核心，具体而言，是在村落社区中成立以老党员、老干部、老农民、老教师、老复员军人和无职党员为主体，热心村落社区建设的志愿者参加的村落社区志愿者协会。通过志愿者协会下设社会互助救助站、卫生环境监督站、民间纠纷调解站、文体活动联络站、公益事业服务站和科技信息传递站，组织村民开展各类活动。在村落社区建设中，强调坚持自愿参与、量力而行、服务村民、互帮互助、形成合力、公道正派的原则，社区建设不背负任何的硬性任务、指标，也不给村民添任何麻烦。

杨林桥镇地处山区，经济发展相对落后，受到当地运行良好的“红白理事会”等农民自组织协会的启发，杨林桥镇领导人提出了划小村级管理单位，撤销村民小组改建社区的工作方案。“组织再造”是秭归杨林镇社区建设模式的内核。

全镇 14个村成立社区 306个，互助组 1034个。每个社区 30个左右农户，设理事长 1人，理事 2 - 4人，共“海选”出理事会成员 1028人，建立了“村委会 - 社区理事会 - 互助组 - 基本农户”的新型农村社区自治组织机构。理事会的运行按照“自我教育、自我管理、自我服务、自我发展“的原则，在村党总支的领导指导下开展工作，实行“议事恳谈、一事一议”。

胶南市把农村社区作为以城带乡，统筹发展的重要载体。在实践中探索出了环境整治、拆旧建新、穿衣戴帽、村居改造、合村并点、农民新村等六种新型社区建设模式。同时，在各试点村统一规划建起了集社区党建、文明创建、村民自治、双拥工作、便民服务、文化教育、健身娱乐于一体的社区邻里中心，搭建起农村社区公共服务平台。目前，胶南 17个镇全部建立了便民服务大厅，965个农村社区都建立了便民服务站，实现了农村社区的快速发展。

太仓模式以“12345”工程为抓手，建设现农村社区服务中心。“12345”工程，即一个室外活动场地;二个阵地 (宣传栏、公示栏 ) ;三支队伍 (专业管理人员队伍、服务站人员队伍、志愿者队伍 ) ;四个室 (老年人、残疾人活动室，警务室、卫生室、多功能教室 ) ;五个站 (社区农业服务站、社会事业服务站、卫生服务站、社会保障服务站、综合治理服务站 )。在“12345”工程的基础上，不断完善农村社区服务网络，健全农村社区服务体系标准化建设。经过几年的努力，目前太仓已实现农村社区服务中心全覆盖。

按照地域相近、规模适度、群众自愿、便于管理服务、优化资源配置的原则，各地探索制定农村社区布局和建设规划，形成了“一村一社区”、“多村一社区”、“一村多社区”等多种社区设置形式。

以行政村为单位设置社区，由村党组织和村委会负责领导社区建设工作，在中心村建立社区综合服务中心，有的还在村民小组或自然村建立了服务站或代办点。采用这一形式的约占实验单位的80%左右，以江苏、浙江的实验单位为代表。

把两个或两个以上的行政村规划为一个社区，在社区层面成立协调议事机构，在村民居住比较集中的地方建立社区综合服务中心，服务中心只是服务机构，与行政村没有隶属关系，也不干预村里工作。这种形式以山东的实验单位为代表。

以村民小组或自然村为单位设置社区，不改变与行政村之间的关系，主要依靠社区内的志愿者组织开展活动。这种形式以江西的实验单位为代表，大多数分布在山区或村民居住分散的地方。
2、着力推进农村社区公共服务设施建设

绝大多数实验单位都根据农民群众的需要，在村民居住比较集中的地方兴建或维修利用原有设施，办起了集管理、服务、教育、活动等功能于一体的社区综合服务中心（亦称社区邻里中心、村级公共服务中心、村民服务中心），内设“一站式”服务大厅、卫生室、计生室、警务室、民事调解室、民政服务室、劳动保障室、农家书屋、村信息广播室、社区居民活动室等。社区综合服务中心的服务半径一般在2-3公里，步行一般不超过20分钟。许多地方还积极引导各种市场主体到农村投资，在社区综合服务中心周围兴建了日用品超市、农资超市、幼儿园、理发室、澡堂、饭馆等商业性服务设施。比如，江苏省海门市全市234个行政村全部建成了面积在400平方米以上的公共服务中心，75%的村建筑面积突破500平方米。公共服务中心基本包括以下功能：有多功能会议室、有文化健身活动场所、有图书阅览室、有卫生服务站、有党员活动室和村民代表议事室、有民政服务站、有夕阳红关爱服务站、有关爱救助站（慈善超市）、有便民超市、有农资超市、有室外场地等。　　

一是推进基本公共服务进社区。可以依托农村社区综合服务中心等设施，推进农村卫生保健与防疫、人口计生、社会治安、司法调解、社会救助、社会福利、文教体育等基本公共服务进社区，把政府公共服务送到农民身边。

四是全方位为农村经济发展服务。根据农村社区特点，建立健全为生产服务的科技信息、农业技术推广、土地流转、市场营销服务体系，为农村经济发展服务。一些有条件的地方，还开展了农村社区信息化建设。　　

不少地方探索建立了社区管理委员会，有的将原村民委员会改名为“社区村民委员会”，许多地方积极培育服务性、公益性、互助性社会组织，吸引更多的驻社区单位和居民参与社区活动。各地普遍依托社区平台，把管理重心下移，寓管理于服务之中，初步形成政府组织、村民群众与驻社区单位及外来人口共同参与社区管理的多元治理机制，形成了具有鲜明特点的农村社区利益协调、诉求表达、矛盾化解等机制。　　

资金是全面推进农村社区建设的有力保障，农村社区建设工作的开展需要各级政府加大投入和政策扶持力度，形成比较稳定的资金来源，要有专项的农村社区建设经费。如一些地方把农村社区建设经费纳入财政预算、纳入专项规划。如陕西省 “十二五”末将投入30多亿，完成全省80%行政村综合业务用房和文体广场建设。有的地方把农村社区建设写进规划，统筹安排有计划推进，如浙江省提出到2012年底，全省应建起1200个乡镇社区服务中心、15000个村级社区服务中心；天津市要求从2009年开始，用三年时间开展农村社区综合服务中心建设。

一些地方在县级层面进行了有益尝试，统筹农村社区建设与新农村建设，由县级社区建设领导小组整合使用涉农资金，避免了重复建设，提高了资金的利用率。许多地方还开展了结对帮扶活动，在人力、物力、财力上给农村社区以有力支持。有的地方还进行了农村社区综合服务中心日常管理维护模式的探索，农村社区服务中心不仅仅是把它建起来，更重要的是后期的管理和维护，避免出现“重建轻营”各种设施得不到有效利用老化浪费的现象。

总之，农村社区建设是推进新农村建设的有效途径，是推进城乡一体化进程的必然选择，是完善村民自治，扩大基层民主的有效载体，农村社区化是农村发展迈出了改善民生的新步伐、进入了统筹推进的新阶段的必要举措。因而我们在农村社区建设的具体实践中要切实做到从实际出发，因地制宜，尊重农民意愿，整合各方资源合力推进，在全面建设小康社会的目标下统筹协调推进，将农村社区建设成为广大农村群众做好事的、办实事、解难事的工作平台，建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，让城市的文明之花、幸福之花在广大农村盛开。