中共宁国市委党校 - 成都与宁国统筹城乡改革发展的比较思考

四川省成都市是国务院批准的全国统筹城乡综合配套改革试验区。从2003年开始，成都统筹城乡改革发展的实践，对宁国正在建设“安徽省统筹城乡发展示范区”,以及安徽省县域唯一的“统筹城乡土地使用权制度综合改革试点市”以及“安徽省农村社区建设实验市”有很多启示。

成都统筹城乡改革发展是以“三个集中”为核心，推动工业向集中发展区集中、引导农民向城镇和农村新型社区集中、推进土地向适度规模经营集中。早在2002年，宁国就提出了“加速‘四个集聚’：工业向园区集聚、人口向城镇集聚、小村向大村集聚、农村土地经营向大户集聚”。应该说，宁国与成都在统筹城乡改革发展的核心战略思想上是高度一致的。

宁国在“推动工业向集中发展区集中”过程中，力度大、成效显著。2005年，投资近3亿元实施了省级宁国经济开发区建设大会战，出台了《关于乡镇工业集中区建设与发展的意见》，启动建设港口、汪溪、梅林、河沥溪集中区和东三角（中溪、宁墩）经济区。到2010年，宁国经济开发区发展成为“一区四园”（南山园区、河沥溪园区、汪溪园区、梅林拓展区），港口集中区发展成为省级港口生态工业园区。工业园区的发展，遵循了产业集群发展的规律，优化了产业空间布局，促进了宁国城镇化和农村富余人口的转移，为宁国“以城带乡、以工促农”奠定了良好的基础。

宁国在“引导农民向城镇和农村新型社区集中”过程中，行动早、有一定成效。2001年，宁国就开始实施乡镇区划调整，同成都一样，宁国撤并了34%的乡镇、54%的行政村，引导农民相对集中居住。在此基础上推动交通、供水供电、网络电视、教育卫生基础设施建设向乡镇、村延伸，基本实现了城乡交通、电力、网络、电视、教育、卫生服务一体化。但在农村规划和农村公共服务及社会管理保障机制上与成都相比还有差距。

成都在全国率先将规划延伸至乡、村一级，变单纯的城市规划为城乡规划，结束了农村发展建设的无序状态。在此基础上，以“全域成都”理念为指导，在12400平方公里市域范围内，统筹规划中心城区、中小城市、城镇和农村新型社区合理分布的城镇体系，同步推进城市和农村的现代化，并逐步建立完善了覆盖城乡、多规协调，编制、审批、监督“三分离”的新型规划管理体制。2010年又创造性地建立了乡村规划师制度，面向全球招募专业规划师驻镇入村，为新农村规划提供人才保障。

2009年，成都市在全市范围内实施村级公共服务和社会管理改革，为全市每一村（涉农社区）每年安排不少于20万元的专项资金，由村（涉农社区）居民自主安排用于本村（涉农社区）的公共服务和社会管理支出。这项改革在全国第一次将村级公共服务和社会管理支出纳入了公共财政预算，第一次对村级公共事务进行了科学分类，共分7大类别59个具体项目，从而构建了一套城乡统筹的基本公共服务标准化体系和供给机制。村级公共服务和社会管理改革20万元专项资金自主安排，又催生了成都市农村大规模基层治理机制的变革：由村民“一户一票”提出具体项目，由议事会民主决定实施项目，村委会在议事会监督下负责具体实施。村民议事会作为村级自治事务的常设决策机构，议事会成员由村民直选产生，并推选其中5—7人组成村务监督机构，村委会作为执行机构，向议事会负责和报告工作。同时，为保证党组织的领导，由村党组织书记兼任议事会负责人，负责审查议题和主持、召集议事会。农村土地综合整治，包括集中居住、土地流转在内，群众干不干、怎么干都由村民通过新型治理机制自主决定。

宁国在“推进土地向适度规模经营集中”上与成都有比较大的差距。形成差距的关键是成都深入推进农村产权制度改革。2008年，成都正式启动农村产权制度改革。改革以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标，核心是实现“还权赋能”：“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。

成都在农村产权制度改革过程中，通过村民议事会，自主协调解决了确权过程中的各种矛盾，通过“鱼鳞图”这一技术手段，将每户土地按照四至挨次排列绘制在一起，入户调查时带着图现场测量核准，就在图上直接标明土地面积、类型、权属等基本情况，出现矛盾，由议事会协调解决，达成一致后，再由农户签名捺指印确认。这样做，不但工作量大幅减少，绝大多数长年积累在土地上的矛盾也都得到了妥善解决。2010年，成都市农民承包地、宅基地、房屋等农村产权的确权、登记、颁证工作基本完成，第一次彻底地、全面地、真实地摸清了农村的“家底”，为农村土地流转奠定了良好基础。

成都在农村确权颁证的同时，建立了市县乡三级农村产权交易平台，制定完善了相应的交易规则和办法，为农村产权规范有序流转创造了必要条件。2010年，成都1/3的耕地已实现规模化经营，带动了67%的农户实现农业产业化。

成都农村产权制度改革，唤醒了大量“沉睡”的农村资产，改变了工业化、城镇化这一新的历史条件下，大量农村资产处于“用不好又放不下”的尴尬处境。他们在确权颁证基础上，利用土地综合整治政策，引导农户按规划集中建房居住，通过将节余的集体建设用地挂钩使用筹集了大量急需资金。成都还在不同类型的地区相继开展了农村集体建设用地由农民集体按规划自主开发的试验，取得了产业快速发展、群众大幅增收、生活条件显著改善等多重明显成效。邛崃市羊安镇，以工业集中区建设为带动，在全镇范围内实施土地整理，新建了羊安镇城和6个农村新型社区，2万多农民自愿集中居住，土地流转后实现规模经营，催生出农户以土地承包经营权入股、集体以整理后的新增耕地入股成立公司发展现代农业的新模式，农户也实现了多元化增收。

成都土地流转能较大规模的开展，与剥离了农民附加在土地上的社会保障功能直接相关。成都在建立城乡一体的社会保障体系上，7年多来，全力攻坚，逐步深入，最终取得实质性突破。2008年，成都实现了全市城乡居民基本医疗保险政策统一。2010年建立城乡一体的居民养老保险制度，实现了城乡社会保障制度全面并轨。与此同时，成都将农村劳动者按常住地纳入城乡一体的就业服务体系，并建立起覆盖城乡困难群体的就业援助体系。由于建立并不断完善了农民的养老、就业、医疗等社会保障体系，从而解除了农民对流转土地的后顾之忧，为土地向适度规模经营集中创造了必要条件。成都还以市县两级土地增值收益为主要来源，在全国率先建立耕地保护基金，每年筹措28亿元，按每亩300—400元的标准，为承担耕地保护责任的农民购买社保提供补贴。这一举措惠及全市170多万农户，不仅完善了耕地发展权的补偿机制，有利于耕地保护、流转、利用，而且促进了社会公平。

与成都相比，宁国农村产权制度改革有待深入，农村社会保障体系有待健全。2007年，宁国基本完成了集体林权制度改革，确权换证林地面积占全市林地总面积88.1%，尚有承包地、自留地、宅基地、房屋等产权有待全面、彻底的确权颁证，给农民完整的财产权利。正如成都所形成的共识：“不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力，就形成不了城乡一体化发展的新格局。”2010年，宁国实现了城乡居民基本医疗保险政策的统一，尚有农村基本养老保险、就业保障体系等有待建立和完善，这些依附在土地上的社会保障问题不解决，土地流转很困难。一旦土地流转起来，土地增值收益要有与农民共享的机制，这不仅有利于激发土地流转的动力，而且有利于促进社会和谐。

宁国与成都一样，由于自然条件和历史传统，农村居住相对分散，基础设施和公共服务“下乡”成本高昂，无论是节约土地，还是节约资金，都需要建设农村新型社区，完善农村社区“四室、三站、两店、一中心、一广场”配置，使得农村公共事务和社会管理有钱办事、民主议事。引导农民相对集中居住，从而以节余的集体建设用地指标和复垦的耕地置换资金，破解耕地保护缺“动力”、城市发展缺“空间”和农村发展缺“资金”三大难题。

成都经验证明：统筹城乡改革发展需要制度上的顶层设计、综合配套、协同推进。成都的一整套理念和措施确保了农村、农业、农民有机融入城镇化进程，展现出现代城市与现代农村相融一体的新型城乡形态，这对我们宁国建设安徽省统筹城乡发展示范区很有借鉴意义。